辽宁阜新：锈带城市复兴难在哪里

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锈带城市（rustbelt cities）的称号源自美国中西部和东北部五大湖区域，泛指坐落这些区域曾因煤炭和钢铁工业而昌盛起来的制造业城市，如芝加哥、底特律、匹兹堡和克利夫兰等。这些城市在上世纪80年代遍及呈现了去工业化、经济不振、人口流失和城市衰落等问题，逐渐成为犹如生锈一般的老工业区。

广义上讲，锈带城市指以传统制造业为经济支撑的老工业城市。我国最大的老工业区域——东北区域，向来是我国最重要的动力和自然资源基地。自2003年“东北复兴”方案以来，尽管国家为其供给了很多的资金和方针支撑，但到今天，其经济重塑仍存在较大的困难和阻力。

近期的数据计算显现，东三省不少城市存在GDP负添加现象，人口外流现象仍非常严峻。东北老工业城市的经济复兴问题再次成为媒体和学界重视的热门。有经济学者以为东北城市的问题是工业问题，应该要点从外部注入资金和资源以开展轻工业；也有学者以为东北复兴问题历来都是体系问题。但好像没有一个清晰的答案。

本文企图经过对辽宁阜新的事例剖析，从演化经济地舆和准则视角论述形成东北锈带城市复兴问题的一些本源，从地舆的视点供给一种视角和声响。

阜新往事

1）1949年之前：满意战役所需

在古时，阜新归于边疆区域，曾被游牧民族操控。1890年，当地人发现了很多的煤炭资源，促进外来人口很多涌入。因为经济继续添加，清朝的光绪帝认识到阜新的重要性，于1903年将其封为“阜新县”。截止1913年，阜新已成为我国最大的煤炭出产地之一，聚集了19家煤炭公司，共3000多名矿工。

从1914年开端，到1931年“九一八事变”迸发前，日本公司在阜新买下很多矿坑，并取得开矿权。在伪满占据东北期间(1931-1945)，日本进一步加快对阜新煤炭资源的掠取。1934年，日本满洲煤业公司掌控了阜新的一切矿井。为满意战役所需的资源，不断扩大煤炭产值，并于1940年将阜新县正式指定为“阜新市”，以满意其殖民方案。1940年到1945年，超越30万我国人和10万日本人被有组织地迁入阜新。

这一时期，阜新很大程度上成为日本战役机器的重要组成部分，其工业根底设施得到充沛建造，并开端具有了现代的工业体系和完善的城市体系。

左图：伪满洲国时期阜新的一座装备精良的矿井。右图：阜新(海州)城市大街。材料来历：张佳，1936年，原日本当局拍照

2）1949-1976 ：社会主义年代的模范城市

解放战役时期，阜新经济堕入阻滞。1949年，中心决议优先开展我国东北区域。作为其时我国工业化和城市化程度最高的城市，辽宁被描绘成“共和国长子”，有义务首先施行其时中心提出的“重工业优先”战略。阜新具有丰盛的矿产资源和完善的根底设施，加上接近苏联的地舆位置和其时中心亲苏的政管理念，便成为施行苏联式工业化的理想城市。

到了1960年代，中心将苏联的本钱和技能注入辽宁。毛泽东以为“煤矿工人特别能战役”，并能对社会主义工业化做出巨大奉献，故阜新、抚顺和鞍山等煤矿城市被要点扶持。

在“一五”(1953-1957)期间，有四个苏联援建项目（三个煤矿厂和一个发电站）布置在阜新，大力促进了阜新煤炭工业的开展。1949-1976年，阜新出产了近三亿吨原煤，约占1949年到2016年之间全国煤炭总产值的65%。这一时期，阜新人口从69万人添加至156万人，人口添加率超越了其时简直一切的我国城市。阜新的社会主义工业化和城市化形式得到中心广泛认可，其巨大的社会经济成就经过报纸、电台，甚至是流转钱银上的图画，被广泛宣扬。在这个根底上，毛泽东曾多次清晰，阜新是新我国社会主义经济建造的演示城市。

阜新海州煤矿，阜新最大的煤矿，1960年代印制人民币

3）1978-2000：锈带城市

1978年的变革开放成为阜新经济的拐点。商场经济变革遭到阜新国有企业的抵抗。如阜新的独占企业阜新煤矿，在财政上负担过重，不只要向工人(以及退休工人)付出可观的薪水，还要给工人家族供给强制性的社会福利（如子女教育、住宅、医疗等）。当地人习惯于获益并长时间依靠这种“大锅饭”体系，不肯承受商场经济变革。

面对1990年代以来不断干涸的本地煤炭资源，阜新挑选挖掘新的矿井，以此来添加煤炭的产值，而不是进行变革。1980年，阜新经济添加开端放缓，在煤炭储量削减的1990年代，状况变得更糟。

官方数据显现，1990年至1995年，阜新的GDP添加2.1%，在辽宁省挂末，远低于全国平均水平的6.2%。1998年国企变革敞开后，阜新煤矿被逼封闭亏本的煤炭工厂，并且剥离其隶属的集体一切制公司。一时间，超越二十万人下岗。据报道，2000年阜新煤矿的煤炭子公司宣告破产之后，短时间内发生了30余次集体事情。

阜新，一个此前的社会主义演示城市，变成了一座锈带城市。

阜新海州露天矿低品质煤采选工人

4）2001-至今：复兴办法

很大程度上，阜新经济的阑珊反映了新自由主义年代下我国区域开展不平等的加重。越来越严峻的距离促进中心运用了一系列当地甚至国家驱动的出资、金融支撑战略，来从头平衡国民经济的空间性。曩昔十余年间，东北城市取得很多经济支撑。2001年来，国家对基建项目的直接出资成为阜新的首要资源和GDP添加的推进力。

阜新的煤炭公司将出产搬运并扩张到其他富煤区域，以追求生计，亦为避免破产带来的不良社会效应。某种程度上，煤炭工业的本地“空心化”抵消了国家对阜新的出资。再者，之前国家对基建项目的出资，仅为当地人发明了时间短的劳动商场，大部分以往依靠煤炭国企的居民仍找不到安稳的作业。

国家对阜新的出资项目大都会集在发明新的工业上，而对社会根底设施(如住宅)的出资缺少，使得阜新仍存在很多生活条件粗陋的棚户区。一起，阜新的经济严峻依靠房地产开发。这与城市土地财政是当地政府影响经济添加的逻辑相吻合。比较同类城市，为了补偿当地政府的财政赤字，阜新以城市化名义出售农村土地的行为更急进。

2001年至2016年，阜新总人口数量从193万下降至178万，但城市人口数量从78.4万添加至103.6万。可见，阜新的城市化并非由外部人口迁入所驱动，而是在土地财政影响下经过对农人市民化的手法完结的。但是，自上而下的出资战略和当地土地财政都没能为阜新发明满意的工作机会和添加当地人收入。

在阜新等候临时工的非正式劳动者

阜新市区棚户区的一幕

新工业能否重振阜新？

阜新在国家的很多出资下，已开发了几个新的非煤矿工业。这些新工业是否能重振阜新的城市经济？

1）农业和食物出产

2001年，阜新因1998年的国企变革，发生很多赋闲和社会动乱。之后，中心指示阜新在市郊开展现代农业，以吸收处理很多下岗工人，经过鼓舞如双汇、伊利、六合等食品企业的直接出资，阜新经济得到了必定补偿。据记载，约有7万名原煤炭国有企业的职工在阜新农村区域从头工作。到2005年，农业和食品工业已成为阜新的一大支柱企业。

但是，跟着经济的相对改进和更多城市服务性工作岗位呈现，阜新的现代农业面对人员流失和工业危机。因为对城市生活激烈的爱情眷恋和社会对“工人阶级”的工作认同，从事农业劳动的原下岗工人逐渐重返城市。因而，培养现代农业尽管成功应对了赋闲危机，但缺少可继续的开展动力。

2）风力

近年来鼓起的风力发电被以为是阜新开展的一条新路。2003年，作为其时我国最大的风电开发央企之一，华电(金石)在阜新开展了一个小规模的风力发电实验项目，此举开端奠定了阜新风电职业的根底。

2005年，国家动力局决议挑选阜新作为风力发电的试点城市。随后，中心政府指定我国最大的风电开发商——华能在阜新出资布置一个500兆瓦的大型项目。在国家方针辅导和丰盛补贴下，包含央企（我国风电、大唐、华润、国电）和制造商（金风科技、华锐风电、明阳）在内的简直一切闻名风电公司都在阜新出资项目。到2016年，阜新风电装机容量到达1890兆瓦，比2005年添加了20倍。现在，阜新是全国最大的风力发电地之一，约占辽宁省风电装机总容量的三分之一。

实际上，国家对阜新风电工业的布局表现了“复兴东北老工业区”战略。风电职业的央企来到阜新，开释一个激烈的信号，它告知当地利益相关者，这座城市再次被国家“特别照料”和“偏心”。尽管阜新缺少风电职业相关的本地技能和本钱，当地政府却竭尽全力地支撑国家的决议，不断经过优惠办法招引风电企业出资。

但是，新兴工业对当地经济的奉献是有限的，还随同许多准则性妨碍。其要害原因在于，央企在财政和行政上脱离阜新市的经济体系和统辖规模。这意味着阜新风电开展首要获益于国家补贴，但却很多耗费本地公共资源来满意这些企业的需求。

此外，风电项目(首要是山区)扩张形成了环保和林业部分的严重联系，这直接导致了风电批阅流程放缓。不少人以为，国家对阜新的风电出资是“不行继续的，很快就会暂停”。

阜新山区并网风电场

3）煤化工

煤化工工业，作为国家动力局确认的现代新动力工业，自2005年以来一直是我国要点开展的工业。动力央企是这个工业的首要推进者。2010年，阜新的煤化工工业开端鼓起，但早在2006年就有了开展方案。

其时，中心政府在阜新开展风电的一起，还鼓舞央企开展煤化工。2005年，经中心答应，阜新煤矿集团从近邻的内蒙古锡林郭勒收购煤炭，以补偿本地煤炭资源干涸的丢失。2007年，在当地政府协调下，阜新与锡林郭勒建立了煤炭运送专用铁路（即巴新铁路），以保证煤化工工业有足够和安全的煤炭质料供给。到2010年，以上尽力促进了我国大唐集团在阜新出资，并方案到2015年完结一个36.1亿美元的项目。但是，此项目仅处理了出产几个低端煤化工产品的问题，因为大唐在阜新多年的亏本，现有工厂往往仅仅部分工作。

2010年以来，煤炭价值降低、很多出资的淹没本钱和低端的煤化工产能过剩，一起导致了整个工业的亏本。更重要的是，越来越多个人、社会团队和公共组织对潜在“邻避效应”发生不满，他们对城市煤化工工业的环境要挟和水资源的糟蹋表现出极大的忧虑。

在这个根底上，政府拟定了更严厉的环境规则和更严厉的项目批阅法令。2014年起，大唐要求阜新中止新建项目，尤其是高能耗和环境危险的煤制气项目。可见，煤化工这项新工业也未能给阜新带来继续显着的经济效益。

阜新大唐煤化工总厂

为什么中心难救阜新？

在阜新推进的国家方针，具有显着的由出资驱动的、自上而下的国家干涉主义特征，往往着力于发明或植入新工业。这些方针既不像一般的国家方针那样相对松懈，给区域留有很大地步来习惯性地履行，也不是“一刀切”方针而彻底无视区域和当地的特性。

相反，这些工业扶持方针在国家层面是高度确认和正式化的，由央企在当地主导履行。尽管有高履行力和功率等优势，中心政府干涉对阜新的经济复苏仍是发生了晦气影响。

一方面，国家好像轻视或过于简化了阜新所存在的复杂问题，企图用方针的力气来快速处理。在发明新工业时，忽视和回避了本地经济内涵缺少的问题。另一方面，对新工业的挑选不是根据阜新当地工业条件和布景，而是看这些工业是否与国家微观工业方针相一致。比方，开展农业和食品工业契合21世纪初提出的“三农问题”；开展风电和煤化工业也与2005年全国规模内的“开展再生动力”的工业活动相一致。这些根据国家层面、以使命为中心的方案，缺少对当地社会经济条件的透彻了解，形成了阻止阜新经济复兴的消沉结果。

还有一种了解是，阜新本地对工业复兴的才能缺少。阜新一开端就被中心定位为工业单一的国家动力供给中心。特别在方案经济年代，“央企领导”的思想在阜新全面遵循。中心对当地经济业务的操控被以为是更优越的形式，“矿大城小”的理念被广泛承受。其时，阜新煤矿厂比阜新市政府具有更高的行政级别和经济业务统辖权。甚至在上世纪九十年代进行较为急进的商场变革之时，阜新的多人物权利切割现象也不易改动。尽管，现在阜新煤矿集团的一切权已被下放至省级政府，但“条块切割”的管理形式依然存在。

此外，较高等级的政治经济实体的存在，不只在横向上打乱了阜新当地管理的结构，并且在纵向上给当地带来了新的抵触。例如国家动力局与国家环保部分之间的抵触，表现在当地相关隶属部分的敌对不合作。因而，“条块”问题能够视为阜新复兴的最底子阻止。阜新处于两难的地步，尽管有尽力寻觅复兴方向的激烈志愿，但仍缺少内涵动力和才能。

能够说，长时间存在的准则遗留问题，使中心和阜新本地政府建立了过于严密的联系。中心不只设法处理当地问题，还经常以阜新是“试点”或“演示城市”为名，来实验性地施行某个详细的国家战略。别的，这种联系也使当地执政者发生了激烈的“等、靠、要”依靠心思，然后逐渐失去了契合当地特色的决议计划认识和动机。

因为以上所述的多方面的准则缺点和妨碍，中心难以处理阜新的复兴问题。从底子上说，与许多锈带城市相似，阜新的问题是“体系问题”，而非简略的“工业问题”。经过建立新的工业或赋予“模范城市”的手法，或许带来时间短的经济推进力，但它晦气于当地拟定安身当地、细致入微的长时间方针战略。

（作者胡晓辉系浙江财经大学公共管理学院城乡规划系助理教授；杨春系香港浸会大学地舆系副教授。本文编译自论文《Building a role model for rust belt cities? Fuxin's economic revitalization in question》，该论文发表于英国城市规划期刊《Cities》2018年第72期）

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